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用PPP解决民生难题

——专访清华大学建设管理系教授、“中国PPP学界第一人”王守清

过去PPP与政绩、业绩目标挂钩,一味强调入库项目数量、投资额、落地率,运作程序混乱、超越规范界线、多头管理等现象也随之而起,这些都在不同程度上削弱或背离推行PPP的初衷。

2017年应当是PPP的理性规范之年。近日,财政部等六部委下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,引起业内各方密切关注和热烈讨论。

本次六部委联合发文,既有关系项目发起和过程监管的财政、发改部门,也有融资监管部门的人民银行、银监会和证监会,还有关系项目合规运作、法律责任追究的司法部门,可见中央各部门对规范运作PPP项目的决心之坚定,当然也反映了当前PPP运作隐患风险之普遍和严重。

20多年来,清华大学王守清教授一直专注于PPP的教研与推广,至今共发表300多篇论著,连续三年(2014—2016)入围Elsevier中国高被引学者榜单(建设管理类共3人),中国“基础设施和公用事业特许经营法”(征求意见稿)两位领衔专家之一、国家发改委PPP专家暨专家委员会委员、财政部PPP专家、亚开行PPP专家、EU-AsiaPPPNetwork中方代表等,在业界,王守清被誉为“中国PPP学界第一人”。

什么样的项目适合用PPP模式?中国目前力推PPP模式的原因是什么?目前我国PPP项目发展的大致情况如何?等等。为此,《民生周刊》记者采访了王守清教授。

民生周刊:怎么判断政府某个招商引资项目是PPP项目?

王守清:主要看下列几点:一是公共或准公共项目(可以搭配商业项目,作为对公益公共项目的补偿),而不是纯商业项目;二是已履行项目投融资合规程序,如按发改委和财政部2016年32号文等的要求,项目的规划和(预)可研已获批准、项目已正式立项;按财政部等的要求,正在或已完成实施方案、物有所值评估和财政承受力评估等相关工作,不是明股实债、保底回报、拉长版BT,而且投资者要参与运营且其回报应与其运营绩效关联、风险分担要公平、政府资金使用效率和设施的建运维效率要提高等;政府已建立健全的PPP实施流程(如按发改委和证监会即发改投资[2016]2698号文件中对可资产证券化的PPP项目的识别条件等)。

民生周刊:什么样的项目适合用PPP模式?

王守清:笼统而言,一个项目是否应采用PPP,很大程度上取决于项目本身的特点,包括技术的复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的数量等。但对政府而言,最应关注应用PPP能否提高项目的建设和运营效率(其最典型的体现就是,项目产品或服务价格的降低和服务水平的提高)。

具体而言,适用PPP的项目具有如下特点:对建设和交付期间高效的风险管理有要求的重要投资项目,可能是单个大项目,也可能是一系列可复制的小项目;社会资本有交付所需设施和服务的专门知识,能够实现物有所值;政府可以将服务需求定义为产出/成果要求,以便准确地形成合同,保证社会资本能够高效率地、公平地和可被问责地长期提供公共服务;政府和社会资本之间的风险分配能够清晰地界定和落实;设施及其服务的自然属性在长期的寿命期内可以定价;项目规模足够大,以确保前期准备工作和招投标谈判等交易成本能够与之相称;技术和其他方面稳定,不易受短期快速变化的影响。当项目涉及的设施受快速发展的技术影响时,PPP合同能做出相应的调节安排;合作期限是长期的,同时固定资产长期可使用。

但是,有些项目则可能不适用PPP,比如政府不能够完整和清晰地明确项目要求,即项目特性和预期服务质量具较大不确定性;快速的技术变更可能导致难以明确项目的要求;过度依赖于社会资本融款,但缺失独立尽职调查的社会资本又难以从金融机构获得贷款。

民生周刊:中国目前力推PPP模式的原因是什么?

王守清:自2013年十八届三中全会提出PPP模式以来,中国力推PPP模式的原因也经历几个阶段的变化。2013年十八届三中全会决议上的原话是希望过特许经营(PPP中的主要形式之一)等方式引入社会资本方,来提高基础设施和公用事业的投资和运营效率。2014年国务院、财政部和发改委层面推动PPP模式的原因也各有差异,国务院为了响应中央号召,通过PPP模式继续保增长和维持经济活力,同时改进管理体制;财政部则主要是为了化解以融资平台为主形成的政府债务,并推动供给侧改革;发改委推动PPP模式的动机与国务院类似,通过固定资产投资保增长,也为了解决政府投资项目的资金短缺问题。

民生周刊:目前我国PPP项目发展的大致情况如何?

王守清:根据财政部PPP综合信息平台数据,截至2017年3月末,按照财政部相关要求审核纳入库的项目,共计12287个,累计投资额14.6万亿元,其中,已签约落地项目1729个,投资额2.9万亿元,落地约14%(项目)、20%(投资);财政部示范项目共计700个(扣除已调出库的),累计投资额1.7万亿元,已签订合同进入执行阶段的示范项目464个、投资额11900亿元、落地率66.6%(项目)、70%(投资)。

然而,项目在各省份的分布情况并不均匀,贵州、云南、山东等省份入库项目数量占比很大,反映其实施PPP的主观意愿;而北京、江苏等省份PPP项目不多但落地率较高,反映其实施PPP的客观实力。然而,PPP项目的发展仍旧存在隐忧,一是入库项目数量极多(如算上省市库项目数量,可能是国家级项目库数量的2~3倍),全国财政可能并不具备覆盖所有项目支出责任的能力;二是项目质量差异极大,个别地方政府打着PPP的旗号,却通过PPP式实现当地自身意志,也包括个别投资者,PPP市场存在一定的竞争扭曲;三是项目的PPP模式做法不一,不少不规范,甚至已有发生争议的。

什么是好的PPP做法,恐怕这个问题在我国目前尚没有标准答案,毕竟我国的PPP与国外的PPP有很多不同,特别是社会资本主体仍是国企(特别是央企),这与第二个P(私营)本质不同。另外,我国绝大部分与PPP相关的人,乃至国家发改委或财政部的PPP专家,有些还没有真正理解PPP的精髓和中央的政策,都还甚少经历PPP项目的全过程,更别说是不同领域的多个项目了,各方的能力建设还有待加强。

民生周刊:有人评价,PPP模式能够更好地解决中国百姓民生问题,您如何看待?

王守清:如前所述,理想中的PPP模式和这一轮政府推动PPP模式的初衷是为了更好地解决中国百姓民生问题,包括利用社会资本提前建设提前供给,促进经济发展,提高生活水平,提高项目建运维效率、质量和服务水平。而现实中的一些PPP项目,并不能直接地短时间内起到这样的作用,只能期望长远作用会好。当然,实践和试错是最好的学习方式之一,这个过程我国必须走并相应承受一些代价,但应尽量减少代价,特别是避免重复交学费。因此,如果从这个角度说,PPP仍是为了更好地解决中国百姓民生问题。

民生周刊:您认为,PPP发展在中国存在哪些典型问题?

王守清:我认为主要有四种问题,一是合同对产出要求不明确,加上政府监管不严,可能政企双方对社会资本所提供的产品与服务是否符合要求发生争议;二是地方政府财政支付或补贴能力超出政府的财政承受力,造成政府支付或补贴延误甚至违约;三是合同签订不完善,风险分担不合理,造成后续争议,但缺乏有效法律救济与争议解决方式;四是有些项目没有实现物有所值(效率提高和成本降低等),不如传统政府投资模式好。

民生周刊:在PPP模式合作中,有人称,民企与国企存在不同的对待,承担的角色不一样,您的观点是?

王守清:PPP模式对于社会资本来说,是一个新概念、新模式、新市场,政府项目采用新的游戏规则的新市场。在这个市场里,由于交易的商品涉及民生、涉及政绩、涉及财政,还涉及反腐败,购买产品和服务的政府本能地对于国企更加青睐,而对于民企则不那么信任甚至抵触。所以,“存在不同的对待”现象是客观存在的,不过,在个别轻资产、重运营已竞争相对激烈的领域,例如污水和垃圾处理行业等,则仍旧有个别表现突出的民企特别是上市民企脱颖而出,受到了相对国企同等的待遇。

至于“承担的角色不一样”,需要从两个角度分析,一个角度是,为了PPP项目的落地和改革,那么他们不应被人为地划分为不同角色;另一个角度是,为了自身的发展,PPP模式对他们来说,意义是不一样的。在这样的情况下,民企和国企确实会采取不同的策略,继而表现出承担了不一样的角色。例如,国企可以为了拿项目,出短期业绩;而民企则必须拿挣钱的项目,否则无法向股东交代,当然,不排除个别上市民企更多是为了出业绩而提升估价。

民生周刊:怎么才能更好地保障民企在PPP模式合作中的合法权益?

王守清:第一,政府应公平对待民企,不能设置歧视准入门槛,应以最终绩效和效率及服务水平为主要考量指标;第二,政府应加强信息公开,让项目全过程和所有类型社会资本的绩效表现都接受公众和舆论的监督,政府和公众也许就会对民企更加信任;第三,我国的政策应注意引导民企更有社会责任感,并建立专门的绩效评价体系,并根据绩效实施奖惩;第四,对于政府的不守信,让民企吃亏这一点,应加强政府内部的问责制,让民企对政府也更加放心;第五,就是更大层面的问题,如建立健全更成熟和完善的法律体系(含救济体系)、信用体系、金融体系、保险担保体系、公众参与制度等,真正实现依法治国、依合同治理项目等。

( 转自《民生周刊》记者 张兵)


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