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物有所值(VFM)在PPP项目中的实践预期

导读:《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(下文简称操作指南)中规定,“财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。”可见,物有所值评估是PPP项目的“生杀”尺度,在目前的社会环境下,物有所值评估将会如何操作呢?

根据操作指南,物有所值(Value for MoneyVFM)是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益,中央财经大学财政学院撰写的文章《政府购买服务:物有所值的引入及实现》总结了VFM如下七个特征:

1.“物有所值”不一定是最低报价。物有所值目标不以牺牲采购所追求的其他目标元素为代价,不是单纯追求价格低、节约资金。

2.“物有所值”关注的是所采购的货物、工程和服务的生命周期成本(wholelifecosts,Life-cyclecost),包括初始成本,使用周期内的后续投入成本,甚至是处置成本,而绝不仅仅指采购的初始成本。

3.“物有所值”通常细化为3E原则:经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)。经济性是指以最低的成本购买到一定质量的对象,即支出是否节约;效率性是指以最小的投入获得最大的产出,即支出是否讲究效率;有效性是指产出与组织的目标密切相关,即是否达到目标。

4.“物有所值”本身是个多维目标体系。其关注成本、质量、风险、收益等多方面因素,是采购对象生命周期内这些因素的最优组合。

5.“物有所值”中所包含的“收益”是指社会总效益。合同的授予既要考虑货币因素也要考虑非货币因素,既包括经济效益也包括社会效益(环境保护、产业发展、就业创造等),因此判断是否物有所值要以“社会成本效益分析法”为准。

6.“物有所值”既是政府采购所追求的目标,同时也是进行采购决策、评估采购成功与否的标准。通过不断进行的采购过程,“物有所值”能够得到持续的、更好的实现。

7.“物有所值”是对纳税人而言的。政府采购所使用的资金主要是纳税人所缴纳的税款,判断是否“物有所值”也应基于纳税人视角。

财金76号文规定,“(PPP项目)评估论证时,要与传统政府采购模式进行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。项目评估时,要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益,确保实现激励相容。”应用VFM对某个项目进行决策分析,就是比较政府采用传统采购模式为项目付出的总代价与采用PPP模式付出的总代价,如果传统采购模式的代价高,则意味着PPP模式的效率高,项目就采用PPP模式,反之则仍采用传统采购模式。进行VFM评价时,有些代价是较易进行货币化衡量的,比如项目的建设和运营成本,而有些代价是较难进行货币化衡量的,比如项目协调成本、风险承担成本、政策法律成本、监管成本等。按照能否或是否适宜货币化衡量,VFM可分为定性评价和定量评价,操作指南对定性和定量评价工作作了如下指示:

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

定性评价较为主观,通常采用问卷调查和专家咨询的方式进行,侧重于考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力,主要用来决定项目是否适合PPP模式。PPP模式在撬动社会总需求、转移项目风险、打包合同、发挥规模效应、调动私人部门创新、缩短项目周期、提高公共项目质量等方面有明显优势,但并不是所有公共项目都适合PPP模式,操作指南指出了适合PPP模式项目的特征,“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。”

而定量评价则相对客观,主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和公共部门比较值(Public Sector ComparatorPSC)进行比较然后得出结论。根据操作指南,PSC是指在全生命周期内,政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。不同阶段PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值计算方法是不一样的。在项目决策阶段,由于实际成本未知通常采用影子报价(Shadow Bid);而在采购阶段,则为社会资本实际报价和政府承担自留风险的成本加总之和。

在PSC的计算中,建设运营成本可以参照相关项目的历史数据确定,风险承担成本和竞争性中立调整值则较难确定。

关于风险承担成本,在PPP模式下,社会资本会分担相当一部分风险,如建设成本超支风险、进度延误风险、运营不达标风险,而这些风险在传统模式下最终都需要由政府来兜底。通常来说,项目的建设运营风险由社会资本承担,法律、政策风险由政府承担,而不可抗力风险由双方分担,但如何对风险进行量化并进行相应的抵扣仍是一个难题,目前还没有统一的执行标准。

为什么要进行竞争性中立调整?“竞争中立”概念源自1996年澳大利亚国家竞争政策改革,是指为了避免市场扭曲,国有企业应该保证在市场竞争中与私营企业处于公平竞争的状态。传统政府采购模式下政府往往依托体制机制获得某些相对优势,如税费减免、免费或廉价获取某些资源以及特殊的监管待遇等,因此有必要把这些隐性的成本节约重新加入进来以体现可比性,当然,如果在某些方面体现为相对劣势,则应该从PSC中抵扣掉。依我国目前的国情,政策环境晴雨难测,强制对竞争性中立调整成本进行货币化必定产生较大的误差。

目前我国处于推广PPP模式的初期阶段,用于进行定量评估的基础资料及政策依据是非常欠缺的,比如各类风险概率、政治体制优势货币化方案、监管成本测度等,如果强制进行定量评估,评估结果与实际情况的差别很可能超出“误差”的界限而成为“偏差”,甚至“错误”。用不可靠的评估作为项目决策的依据是很危险的,鉴于以上原因,发改委和财政部在推行PPP项目的文件中对物有所值评价的规定并不十分严格,为地方实际操作留有了一定余地。如财政部在操作指南中规定,“财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。”言外之意为地方政府亦可以不开展定量评价工作;而发改委则有条文:“为提高工作效率,可会同相关部门建立PPP项目的联审机制,从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面,对项目实施方案进行可行性评估,确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。”重要依据并非唯一依据,且权重标准也未强制规定。

   研究中心预测,定量评价工作在近期PPP项目实践中的决策阶段并不会被过多地采用,但很可能随着项目的推进和信息数据的不断完善,VFM变成后评估工具,用于检验PPP项目的实践效果。另外,随着PPP项目的不断实践以及相关研究工作的开展,政府会实时推出适合我国国情的VFM评价体系,对评价方法、程序、内容、因子、权重、衡量标准等作出具体的规定,同时建立基本数据库和专业分析平台,为地方政府具体实施VFM评价提供指导,届时,项目决策阶段将会推广应用定量分析。


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